13-04-2021 DE OVERHEID ALS AANDEELHOUDER Analyse
De overheid speelt in verschillende sectoren een belangrijke rol bij ondernemingen. De overheid heeft als (mede)aandeelhouder van deze ondernemingen zowel een publiek belang als een financieel belang. Belangen die in de praktijk niet altijd parellel lopen aan het vennootschappelijk belang van de onderneming. ‘Een rvc van een (semi-)publieke onderneming zal in de uitoefening van zijn toezichthoudende rol steeds moeten laveren tussen publieke en maatschappelijke belangen die de betreffende onderneming in acht dient te nemen’, constateren Maarten Appels en Hugo Reumkens, Van Doorne.
Als algemene regel geldt dat het bestuur zich dient te richten op de lange termijn waardecreatie van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming en weegt daartoe de in aanmerking komende belangen van de stakeholders, de rvc houdt terzake toezicht op het bestuur. Dit basisprincipe is verankerd in de Nederlandse Corporate Governance Code. Aandeelhouders kwalificeren in dit verband als stakeholders, zij vormen onderdeel van het vennootschappelijk belang maar het belang van een stakeholder kan onder omstandigheden ondergeschikt zijn aan het belang van de vennootschap. Het vennootschappelijk belang van de onderneming en de verhouding tot de belangen van haar stakeholders verschilt per vennootschap en moet beoordeeld worden aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Maatschappelijk belang
Het vennootschappelijk belang van (semi-)publieke ondernemingen is veelal op grond van sectorwetgeving mede gericht op het publieke belang. Als voorbeeld noemen wij de energiesector waar deze (semi)private ondernemingen een publieke taak vervullen door energie te transporteren en hun organisatie moeten richten op verduurzaming en energietransitie. Naast dit publieke belang (verduurzaming en energietransitie) vormt het maatschappelijke belang in sommige gevallen zelfs integraal onderdeel van de statutaire doelomschrijving door te bepalen dat ‘bij het nastreven van het doel zal door de vennootschap in het kader van de openbare voorzieningen en met oog op het bevorderen van het algemeen belang, bijzondere aandacht wordt besteed aan de duurzame ontwikkeling van de samenleving en, binnen het kader van evenwichtig beleid, rekening worden gehouden met de belangen van de aandeelhouders, klanten en medewerkers.’ Andere bekende voorbeelden in dit verband zijn de waterbedrijven en Schiphol.
Verschillende publieke belangen
Aandeelhouders zijn op grond van de wet in principe vrij om hun aandeelhoudersrechten naar eigen inzicht aan te wenden. De redelijkheid en billijkheid en de mate van betrokkenheid van de aandeelhouder(s) bij de onderneming zorgen voor een beperking van deze vrijheid maar deze is niet absoluut. Dit geldt in principe ook voor (semi-)publieke ondernemingen. Dit kan leiden tot situaties waarin verschillende publieke belangen mogelijk met elkaar botsen. Ter illustratie noemen wij de recente nieuwsberichten over de financiële moeilijkheden waarin verschillende Nederlandse gemeenten zich als gevolg van de coronacrisis bevinden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten berichtte eind mei 2020 dat zonder extra geld van het Rijk 87% een van de gemeenten financiële problemen voorzagen. In januari van 2021 berichtte het adviesbureau BDO dat bijna tachtig procent van de gemeenten het komende jaar een financieel tekort verwacht. Bij elkaar lopen die tekorten op tot 1,3 miljard euro. Ook de reserves van de gemeenten lopen terug, waardoor aanvullen uit eigen middelen steeds moeilijker wordt. Het zal onder deze omstandigheden geen opzien baren als gemeenten handelend in hun hoedanigheid als aandeelhouder de komende periode een sterkte voorkeur zullen hebben om zoveel mogelijk dividend te ontvangen ter dekking van hun eigen begroting en daarmee het eigen gemeentelijke publieke belang dienen. Het bredere maatschappelijke belang van de betreffende (semi-)publieke onderneming kan in een dergelijk geval met het gemeentelijke publieke belang van de betreffende aandeelhouder botsen. Een soortgelijke spanning zou zich ook kunnen manifesteren indien een (semi-)publieke onderneming een ingrijpend investeringsbesluit ter goedkeuring voor zou leggen aan haar aandeelhouders. Indien als gevolg van een dergelijke investering het de verwachting is dat de onderneming voor een bepaalde periode geen winst zal kunnen uitkeren, dan heeft dit impact op de eigen begroting en het is dan maar zeer de vraag of de goedkeuring in de gevraagde vorm zal worden verleend. Dit dilemma speelt helemaal indien de betreffende gemeente of provincie zelf niet direct profijt heeft van de voorgenomen investering omdat deze bijvoorbeeld in een andere regio wordt gedaan.
Belang waarborg bestuursautonomie, rol rvc
Voor ondernemingen die actief zijn in het (semi-)publieke domein en de overheid als aandeelhouder hebben, is het van groot belang zicht te hebben op de verschillende publieke belangen die spelen en voldoende bestuursautonomie te hebben om het doel en strategie van de onderneming te kunnen verwezenlijken. De rvc heeft hier een belangrijke rol bij het afwegen en beoordelen van de bij de onderneming betrokken stakeholders en hun (individuele) belangen. Dit speelt niet alleen in concrete gevallen waarbij het tot besluitvorming komt maar ook indien de governance van de onderneming wordt besproken of herzien. Voor een (semi)publieke organisatie is het van belang dat zij haar eigen wettelijke en maatschappelijke taak kan blijven vervullen. De individuele belangen van aandeelhouders vormen onderdeel van het vennootschappelijke belang maar er zijn situaties denkbaar dat het belang van de overheden, handelend als aandeelhouder van een onderneming, ondergeschikt zou moeten zijn aan het bredere vennootschappelijke en maatschappelijke belang van de onderneming. Tegen deze achtergrond is het te meer zaak dat de rvc waarborgt dat het bestuur te allen tijd voldoende autonomie toekomt om zelfstandig te kunnen besturen zodat de onderneming in staat zal zijn om de vastgestelde strategie uit te kunnen voeren teneinde het belang van de vennootschap en haar stakeholders te dienen.
